， 但 當 城市 土地 分 歸 私人 所有 時 ， 由 國家 財政 撥款 維護 、 管理 就 顯得 力不從心 了 。 在 清代 ， 北京 官方 的 營繕 工程 包括 道路 、 橋樑 、 城垣 、 宮殿 、 公廨 、 倉廒 、 營房 、 府第 等 ， 這些 工程 在 內 城 的 還 有 經費 保證 ， 如 動用 工部 節慎 庫銀 ， 個別 用 下屬縣 的 行稅 、 當稅 、 雜役 等 ， 但 對於 外 城 則 沒有 法定 的 開支 ， 修路 、 造橋 只 能 靠 附近 的 鋪戶 捐 資 ， 用 這 種 方式 搞 建設 難免 有 拮据 之 時 ， 道光 年間 一 份 奏章 中 說道 ， 對於 鋪戶 「 其 貿易 充裕 者 ， 尚可 支持 ， 而 資本 矩 （ 短 ？ ） 少 者 ， 糊口 不 暇 ， 又 焉能 捐 資 修 街 ？ … 況 通衢 大街 ， 鋪戶 稠密 ， 合 眾 集 力 ， 尚 易 措辦 ， 而 各 處 小 巷 ， 鋪戶 無 多 ， 其 居民 又 皆 非 土著 ， 不時 遷移 ， 如 勒令 挨戶 出資 ， 更為 賠累 ， 雖 各 巷 居民 間 有 捐 資 ， 呈請 刨除 積土 者 ， 乃 各 為 其 所 居 之 地 ， 此 修 而 彼 不 修 ， 毗連 地面 反 因而 受累 。 」 京師 工程 尚且 如此 ， 各 省 就 更 沒有 固定 保證 了 。 地方 上 除 動員 、 鼓勵 民間 捐修 外 ， 只 能 東拼西湊 ， 有的 從 存公銀 內 撥給 ， 有的 用 生息銀 充數 ， 有的 由 從 各 種 雜稅 中 動支 ， … 市政 工程 對 各 地 財政 也 是 一 個 不 小 的 負擔 。 經費 來源 既 沒有 保證 ， 何況 又 有 許多 貪官污吏 從中 剋扣 ， 中飽私囊 ， 中國 市政 的 落後 就 是 在所難免 的 了 。 本 世紀 初 有 人 這樣 批評 北京 的 市政 ： 「 今 京師 為 首善之區 ， 而 地方 之 污穢 當 以 京師 為最 ， 人 畜 之 糞 ， 堆積 於 道 ， 晴 則 碾成 細 末 ， 大 風 一 起 ， 撲 人 口 鼻 ， 不可 向邇 ， 雨 則 與 沙 泥 融成 一 片 ， 至 不可 插足 。 」 西方 殖民 者 通過 開發 建築 上海 租界 ， 除了 給 中國 來 了 一 套 先進 的 經營 管理 方式 ， 更 帶來 了 大量 全新 的 西方 近代 物質 文明 ， 本 世紀 初 ， 「 租界 內 康莊 如 砥 ， 車 馬 交馳 ， 房屋 多 西式 ， 軒敞 華麗 ， 有 高 屋 六七 層 者 ， 鐘樓 聳立 ， 煙突 如 林 ， 入夜 則 燈光 輝煌 ， 明 如 白晝 ， 會審 公廨 ， 中西 郵局 ， 海關 、 銀行 、 領事館 、 電報局 ， 巡捕房 、 絲廠 、 船塢 、 輪船 公司 皆 在 焉 。 」 （ 註 ４ ） 城市 面貌 為之一新 ， 甚至 令 中國人 自慚形穢 ， 一 位 上海 鄉紳 說 ： 「 租界 馬路 四 通 ， 城 內 道 途 狹隘 ； 租界 內 異常 清潔 ， 車 不 揚 塵 ， 居 之 者 幾 以為 樂土 ， 城 內 雖 有 清道局 ， 然 城河 之 水 ， 穢氣 觸 鼻 ， 僻靜 之 區 ， 坑 廁 接踵 ， 較之 租界 ， 幾 有 天壤之別 。 」 從 十九世紀 六十年代 起 ， 上海道 、 上海 知縣 便 開始 模仿 租界 的 市政 管理 方式 ， 將 租界 的 市政 管理 條例 改頭換面 ， 加以 發布 ， 要求 市民 遵守 。 １８９６年 ， 經 清 政府 批准 ， 上海 華界 正式 成立 了 中國 最 早 的 具有 近代 意義 的 市政 機關 「 南市 馬路 工程局 」 ， 在 南市 浦灘 鋪築 華界 第一 條 馬路 ， 次 年 ， 馬路 告竣 ， 「 馬路 工程局 」 改組為 「 馬路 工程 善後 局 」 ， 負責 新築 馬路 的 養護 、 管理 ， 並 開始 在 南市 鋪築 裡 馬路 。 土地 有償 使用 與 建築 有償 使用 的 市政 經營 方式 也 被 該 局 引入 ， 蘇淞太 兵備道 劉麒祥 曾經 要求 ， 該 局 「 一 應用款 ， 擬請 酌 仿 租界 章程 ， 就地 籌 捐 」 。 １８９９年 ３月 ， 南市 馬路 工程 善後 局 繼 車捐 之後 又 開始 在 華界 徵收 房捐 、 船捐 等 ， 據稱 ， 此 事 「 均 係 仿 租界 章程 」 。 １９２７年 ４月 ， 南京 國民黨 政府 成立 ， ７月 ， 將 上海 確定為 中華民國 特別 行政 區域 ， 定名為 「 上海 特別 市 」 。 特別 市 市政府 下屬 財政 、 工務 、 公安 、 衛生 、 公用 、 教育 、 土地 、 港務 、 農工商 、 公益 等 十 局 。