權重 ， 不 太 可能 受到 部屬 的 挑戰 ； 可是 ， 部屬 明明 比 他們 更 了 解 細膩 之 處 ， 卻 覺得 必須 服從 上級 。 葛來儀 （ Bonnie Glaser ） 和 桑德斯 （ Phillip Saunders ） 觀察到 民間 外交 政策 研究 機構 的 專家 ， 在 危機 時期 或 領導人 衝突 時期 ， 不 願 在 「 民族 主義 的 政策 環境 中 提出 有 爭議 的 分析 」 。 沒 錯 ， 經歷 一九九五 至 九六年 危機 ， 以及 一九九九年 事件 、 二○○一年 事件 之後 ， 中國 設法 修補 它 在 對 台 事務 決策 過程 的 缺失 。 譬如 ， 負責 詮釋 台灣 發展 的 機構 ， 在 分析 事件 及 其 意義 時 可能 已 比較 精確 。 過度 反應 的 誘惑 已經 盡力 去 壓抑 。 二○○四年 台灣 總統 大選 選戰 開跑 ， 北京 顯得 更加 節制 。 9 可是 ， 由 上 往 下 的 分析 之 風 依舊 ， 解讀 錯誤 的 可能性 也 繼續 存在 。 甚且 ， 如 史文 所 說 的 ， 在 例行 時期 依然 盛行 「 規律化 、 官僚化 和 共識 導向 」 的 決策 流程 。 危機 時期 的 情況 又 不同 ， 高階 領導人 對 台灣 的 觀點 雖 不 是 特別 精細 ， 卻 接管 了 決策 定計 。 蘇葆立 對 中國 新 領導 班子 將 如何 處理 未來 危機 ， 有些 評斷 說 得 很 好 ： 「 在 某 個 時點 … … 胡 （ 錦濤 ） 、 溫 （ 家寶 ） 可能 覺得 自己 處於 一 個 情境 ， 就 某 一 外交 政策 議題 ， 需要 可靠 的 資訊 、 迅速 的 決策 和 穩健 的 判斷 。 我們 不免 忖思 ， 中國 目前 的 決策 系統 是 透明 不足 、 溝通 不良 、 信賴 不足 、 僵固 僚氣 、 淨講 上級 愛 聽 的 話 、 戰略 上 死抱 教條 、 易 受 政治 操縱 影響 ； 是否 堪可 承擔 提供 良好 建言 的 重任 ？ 」 13 台灣 很 奇怪 的 是 ， 儘管 台灣 現在 比起 大陸 是 個 更 開放 的 政治 體系 ， 外人 對 台灣 的 外交 政策 決策 過程 的 了解 ， 卻 遠 遜於 對 中國 之 了解 。 我們 知道 的 是 ， 由於 民意代表 和 媒體 十分 活躍 ， 台灣 的 系統 行為 者 更多 ； 它 的 各 個 機構 同樣 各自 組建 ， 欠缺 足夠 的 水平 協調 ； 其 組織 相當 鬆散 ， 各 個 不同 單元 無法 組成 連貫 的 整體 。 在 高階層 ， 台灣 的 系統 和 中國 的 系統 一樣 ， 個人化 色彩 極為 濃厚 。 高階 官員 是否 常 和 總統 接觸 、 權力 有 多 大 ， 端看 他 和 總統 的 私交 而 定 。 依據 史文 的 研究 ， 台灣 行政 部門 的 主要 元素 如 下 ：14—— 中華民國 總統 ， 依據 憲法 是 三軍 最 高 統帥 ， 對 國防 、 外交 及 大陸 政策 握有 最 高 權力 ， 並且 統領 重要 的 高階 文武 官員 。 總統府 內 設有 若干 顧問 輔佐 總統 ， 尤其 是 主管 外交 事務 的 副秘書長 。 — —  行政院長 ， 任命 並 管轄 部級 機關 ， 包括 外交部 、 國防部 和 大陸 事務 委員會 。 行政院長 在 院 內 督導 一 個 堪稱 特別 的 （ ad-hoc ） 決策 形成 過程 。 他 也 是 國家 安全 會議 成員 。 — —  國家 安全 會議 是 總統 的 顧問 諮詢 機關 ， 負責 訂定 國家 安全 政策 、 規劃 範圍 相當 廣泛 的 一些 議題 之 安全 戰略 。 它 或許 會 擴大 ， 但 過去 只有 少許 幕僚 ； 雖然 對 其他 的 國家 安全 機關 執行 若干 監督 之 權 ， 卻 沒有 決策權 或 跨 部門 協調 的 責任 。 國家 安全 會議 由 總統 擔任 主席 ， 其 成員 為 兩 位 副主席 （ 副總統 及 行政院長 ） 、 外交部長 、 國防部長 、 經濟部長 、 國安會 秘書長 、 總統府 秘書長 、 國家 安全局 （ 台灣 首席 情報 機關 ） 局長 。 — —  外交部 、 國防部 及 陸委會 。 陸委會 特別 值得 一 提 。 它 負責 研究 、 規劃 、 評估 與 協調 大陸 政策 ， 並 執行 涉及 跨 部會 的 兩岸 計劃 。 — —  由 參謀總長 領導 的 參謀 本部 。 原先 ， 參謀 本部 是 有關 軍事 事務 的 主要 決策 單位 ， 由 總統 直接 指揮 （ 國防部 只 是 行政 機關 ） 。 二○○一年 通過 的 法律 ， 精進 組織 架構 ， 把 國防部長 置於 總統 和 參謀總長 之間 。 — — 國安局 是 蒐集 、 分析 國外 情報 的 首要 機關 。 史文 強調 ， 各 個 高階 官職 的 權力 多 大 ， 不 太 看 法律 賦與 的 權限 ， 要 看 現任 者 和 總統 之間 的 私人 關係 親疏 而 定 。 例如 ， 假設 陸委會 主委 是 總統 的 親信 ， 他 和 陸委會 在 決策 過程 中 將 有 更 大 的 影響力 — — 雖然 陸委會 只 是 部級 單位 。 從 這 個 結構 發展出來 的 決策 過程 「 集中 在 少數 幾 個 高階 文武 官員 手 中 ， 有時候 受到 總統 觀點 和 性格 的 強大 影響 。 」 在 高層 和 低層 ， 跨 部會 協調 都 很 差 。 李登輝 時期 ， 正式 過程 殘破不全 ， 他 往往 隨興 、 單獨 、 私下 與 個別 部屬 或 顧問 會商 來 取代 它 。 他 未必 總是 信賴 外交 政策 專家 的 意見 ， 喜歡 和 正式 系統 外 的 學者 交換 政策 構想 。 陳水扁 考量 過 採取 比較 諮商 的 過程 ， 但 不 和 相關 單位 諮商 就 做 決定 的 誘惑 仍 在 。 15 台北 也 和 北京 一樣 ， 會犯 認知 錯誤 的 過錯 。 李登輝 自述 他 在職 期間 的 美 台 關係 ， 就 透露出 他 一直 不 太 相信 美國 。 16 關於 台灣 的 政策 形成 過程 ， 有 一 個 最佳 案例 就 是 一九九九年 七月 李登輝 提出 兩岸 關係 是 「 特殊 的 國 與 國 關係 」 的 經過 。 總統 任期 即將 結束 ， 他 愈來愈 擔心 台灣 的 存在 ， 以及 「 國家 主體性 」 。 他 覺得 台灣 在 全球 社會 中 遭到 明顯 不 公平 的 待遇 ， 為 此 憂心忡忡 ， 深怕 台灣 的 國際 身分 很 快 就 會 喪失 。 他 曾經 請教 國際法 專家 ， 中華民國 是否 是 個 國家 ， 赫然 獲悉 他們 認為 不 是 。 他 交代 國安局長 殷宗文 去 找 一些 外國 法律 專家 ， 請 他們 證明 台灣 不 是 中華 人民 共和國 的 一 部分 。 殷宗文 建議 ， 先 在 台灣 物色 專家 準備 充分 的 背景 資料 ， 然後 再 請教 外國 學者 。 李登輝 的 一 位 助理 找來 蔡英文 負責 研究 ； 她 是 個 律師 、 不 是 政府 官員 ； 一九九八年 八月 ， 這 個 負責 「 強化 中華民國 主權 地位 」 的 小組 正式 啟動 。 蔡英文 又 找 了 一些 年輕 的 法律 學者 來 進行 研究 。 擔任 這 個 小組 顧問 的 是 國安會 兩 位 幕僚 張榮豐 、 陳必照 ， 以及 總統府 副秘書長 林碧炤 （ 他 也 是 國際 關係 學者 ） 。 負責