因為 明 清 時 州縣 屬官 、 佐雜官 及 書吏 的 地位 不斷 下降 ， 其 職能 日益 減弱 的 緣故 。 當時 人 評論 說 ， 本朝 ︵ 清朝 ︶ 重 科舉 而 輕佐貳 ， 所以 科舉 正途 出身 的 官員 只有 在 受劾 被 貶 後 才 任 佐貳 ， 因此 佐貳 幕僚 卑下 且 罕有 人才 ， 而 署 中 各 請 ﹁ 通儒達彥 為 幕友 ﹂ 。 ︵ ︽ 清經 世文續編 ︾ 卷 二十二 ︶ 明 清 時 將 佐貳官 劃為 雜途 ， 一般 由 書 吏積 年資 而 選任 ， 或者 由 平民 捐納 得官 。 佐貳官 常 不滿額 ， 權限 亦 被 主官 侵奪 。 不過 主官 雖 奪取 佐貳 職權 ， 但 也 無暇 顧及 ， 這 才 轉交 師爺 協助 處理 。 書吏 歷來 是 衙門 中 的 重要 角色 ， 尤其 元代 長期 停止 科舉 考試 ， 官員 的 主要 來源 便是 書吏 。 明代 鑑於 元代 政治 腐敗 的 教訓 ， 認為 主要 是 胥吏 弄權 所 造成 ， 因此 限制 書吏 任官 。 明 初 重臣 劉基寫 ︿ 官箴 ﹀ ， 其中 提到 ﹁ 人 有 恆言 ， 遇 吏 如 奴 ， 豎 防 固 堤 ， 猶 恐 或 窬 ﹂ ︵ ︽ 誠意 伯文集 ︾ 卷 八 ︶ ， 告誡 官員 要 把 書吏 當成 奴僕 對待 ， 時刻 加以 提防 。 明太祖 定明律 ， 專列 ﹁ 吏卒 有罪 長官 可 先斬後奏 ﹂ 之 條 。 然而 實際 上 ， 書吏 仍 控制 著 地方 實際 政事 ， 因為 科舉 出身 的 官員 往往 不 熟悉 行政 事務 。 所以 明末 思想家 顧炎武 說 ： ﹁ 今 集 百官 之 權 ， 而 一切 歸 之 吏胥 ， 是 所謂 百官 者 虛名 ， 而 柄國 者 吏胥 而已 。 ﹂ ︵ ︽ 日知錄 ︾ 卷 八 ︶ 清代 統治 者 吸取 明代 教訓 ， 進一步 設法 降低 書吏 地位 ， 凡 地方 司法 行政 事務 規定 都 必須 由 正印官 親自 主持 ， 不准 書吏 獨當一面 。 當然 清代 統治 者 也 清楚 地方官 絕非 個個 全才 ， 包攬 一切 事務 並 不可能 ， 於是 才 允許 地方官 聘請 幕友 幫助 處理 政務 。 防 官 私 竟 造成 官私 說來 可笑 的 是 ， 秦漢 以後 歷代 統治 者 都 煞費苦心 地 防止 地方 勢力 ， 防止 尾大不掉 ， 處處 設防 監視 ， 極力 使 地方 長官 與 其 下屬 不能 有 特別 的 私人 關係 ， 所謂 ﹁ 用 一 人 焉 則 疑 其 自私 ， 而 又 用 一 人 以 制 其 私 ； 行 一 事 焉 則 慮 其 可 欺 ， 而 又 設 一 事 以 防 其 欺 ﹂ ︵ ︽ 明夷 待 訪錄 ‧ 原法 ︾ ︶ 。 可 到 了 清代 ， 一 個 地方 長官 到任 時 ， 就 隨身 帶來 自己 的 一 整 組 工作 團隊 ， 辦理 政務 的 有 自己 私人 聘請 的 各 類 師爺 ； 執行 重要 政務 、 辦理 具體 事務 的 有 私人 召募 或 由 人 推薦 而 來 的 各 種 僕役 ， 如 看門 的 ﹁ 門房 ﹂ 、 管理 公文 發送 傳遞 的 ﹁ 簽押 ﹂ 、 管理 倉庫 的 ﹁ 倉場 ﹂ 、 執行 徵稅 的 ﹁ 稅務 ﹂ 、 跟隨 長官 左右 的 ﹁ 跟班 ﹂ 、 外出 接洽 的 ﹁ 執帖 ﹂ 等 ， 統稱為 ﹁ 長隨 ﹂ 或 ﹁ 長班 ﹂ 。 本地 政府 機關 現成 的 由 書吏 、 衙役 組成 的 班子 再 也 不能 發揮 正常 的 公共 職能 ， 都 必須 聽命 於 ﹁ 內衙 ﹂ 的 指揮 ， 剩下 的 作用 只有 敲詐 良民 。 歷代 統治 者 想 防止 官員 之 私 ， 最終 卻 造成 了 官員 之 私 ， 即 由 體制 外 的 私人 智囊團 取代 體制 內 的 政府 行政 人員 。 而且 更 壞 的 是 ， 這 個 私人 內衙 與 當地 的 地方 利益 沒有 任何 利害 關係 ， 純粹 只 是 一 個 流動 的 、 外來 的 剝削 者 。 古代 地方 政府 的 社會 公共 職能 原先 就 相當 不足 ， 現在 更 進一步 削弱 。 而 內衙 和 外衙 兩 套 班子 的 爭鋒 、 衝突 ， 也 進一步 降低 了 政府 的 行政 效率 。 於是 ， 社會 財富 的 分配 格局 中 ， 又 出現 一 個 新 的 食利 集團 。 體制 外 的 團隊 聲勢 浩大 清代 統治 者 對 此 並非 毫無 認識 ， 也 確實 曾 採取 過 若干 補救 措施 ， 如 乾隆 元年 ︵ 西元 一七三六年 ︶ 的 一 條 上諭 規定 ， ﹁ 直省司 、 道 以下 各 省 幕賓 ， 除緣事 黜革 及 報掌 書 、 算 、 內 、 號 瑣事 ， 與 本 官 子弟 親屬 來 屬 幫辦 者 概 不許 其 申送 外 ， 其 延請 管理 刑名 、 錢穀 之 幕賓 ， 自 申報 存案 之 日 起 ， 計算 六 年 期滿 ﹂ 。 ︵ ︽ 大清 會典 事例 ︾ 卷 七 ︶ 這裡 規定 幕友 跟隨 主人 的 時間 不得 超過 六 年 ， 不過 仍 允許 以 私人 親屬 子弟 掌握 內衙 。 到 了 清 末 ， 這 種 由 幕友 與 長隨 組成 的 內衙 愈加 擴展 ， ︽ 謝金蠻教 諭語 ︾ 記載 說 ： ﹁ 每 州縣 有 門子 一二 人 、 長班 一二 人 ， 極其 足用 矣 。 內幕 先生 有 刑名 、 有錢 穀 ， 固 已 足用 矣 。 而 幕友 乃 有 案 總復 有錢 糧 總 ， 有錢 穀復 有 徵比 ， 有 書稟 、 號件 復 有 紅黑筆 。 長 隨中 則 名目 更多 ， 即 門 上 一 項 ， 其中 多 至 七八 人 ， 或 十數 人 ， 其中 又 分 門類 。 ﹂ 體制 外 的 ﹁ 組員 ﹂ 之多 ， 令 人 咋舌 。 為 主人 博取 好 官聲 不論 是 司法 審判 ， 或是 賑災 救濟 ， 都 攸關 人命 ， 身為 師爺 必須 替 主人 費心 琢磨 ， 衡情 酌理 ， 才 能 替 主人 博得 良好 的 官聲 。 清代 曾 有 一 個 流傳 很 廣 的 奇案 故事 。 某 地 一 個 商人 ， 長期 在外 奔走 貿易 ， 家 裡 留下 一 個 瞎眼 媽媽 ， 由 妻子 供養 服侍 。 有 一 天 商人 歸來 ， 老 母親 高興 得 不得了 ， 叫 媳婦 煮 雞湯 給 兒子 喝 ， 不料 當晚 商人 突然 死去 。 族人 、 鄰里 報官 請求 驗屍 ， 驗屍 結果 商人 是 中毒 身亡 。 縣官 認為 肯定 是 媳婦 另 有 姦情 而 謀殺 親夫 ， 於是 嚴刑 逼供 ， 屈打成招 ， 問成 凌 遲死罪 ， 上報 上級 複審 。 該 省 巡撫 至 地方 巡視 ， 看 了 這 個 案件 卷宗 後 ， 覺得 其中 似 有 疑問 ， 就 親自 到 刑名 師爺 住處 來 商量 。 可是 那 位 師爺 正在 和 門徒 對弈 圍棋 ， 棋盤 上 殺 得 天昏地暗 ， 根本 顧不得 分析 案情 ， 遂 捏 著 棋子 心不在焉 地 說 ： ﹁ 這 個 案子 已經過 縣 、 府 、 道 、 司 幾 次 複審 ， 想來 不會 有 什麼 冤枉 ， 大人 又 何必 再 加 駁詰 ， 另 生 事端 呢 ？