圍繞 著 這 個 問題 ( 財政 管理 的 中央 集權化 ) ， 新 的 鬥爭 不斷 引發 ， 貫穿 於 幾 次 大 的 財政 改革 時期 。 和 其他 改革 者 一樣 ， 十一世紀 時 的 王安石 所 要求 的 是 有效 的 財政 統一 ， 亦即 稅收 在 扣除 徵收 經費 之後 全數 繳納 中央 ， 以及 帝國 的 預算 。 由於 輸送 上 的 重大 困難 與 地方 官吏 的 利益 所在 ， 效果 總是 大打折扣 。 除非 帝國 是 在 一 個 精力 過人 的 統治 者 的 支配 之下 ， 否則 官吏 往往 少報 可 課徵 租稅 的 田地 面積 與 納稅 的 人數 ， 短報 之 數 大約 是 已 公佈 的 土地 戶籍 登記 數字 的 40％ __UNDEF__ 。 當然 ， 地方 州郡 的 開銷 必須 扣除 ， 因此 ， 保留給 中央 國庫 的 租稅 收入 ， 是 非常 難以 預估 的 。 最後 ， 中央 有 條件 地 投降 了 ： 自 十八世紀 起 一直 到 現在 ， 地方 督撫 ( 和 波斯 的 總督 一樣 ) 只 輸納 一 個 標準 的 定額 的 貢賦 ， 並且 在 理論 上 ， 此 一 定額 只有 在 中央 需要 時 才 有所 變化 。 關於 這 點 ， 下面 會 談到 。 此 種 租稅 配額 的 規定 ， 對於 地方 督撫 的 權勢 而 言 ， 無論 在 哪 一方面 都 有 影響 。 轄區 內 幾乎 所有 的 官職 任命 都 是 由 他們 所 引薦 的 ， 而 這 特別 是 要 透過 中央 權力 才 行得通 。 但是 ， 從 官方 所 承認 的 官吏 數目 之 少 __UNDEF__ ， 可以 推斷 他們 是 無法 以 一己 之 力 來 治理 其 龐大 轄區 的 。 就 中國 官吏 萬 般 皆 管 的 職務 負擔 而言 ， 我們 可以 斷定 ， 像 普魯士邦 那麼 廣大 的 一 個 轄區 ， 即使 是 上百 個 官吏 都 無法 治理 得 好 的 ， 更 別 說 只 有 一 個 了 。 帝國 其實 可 說 是 在 最 高 祭司長 統領 下 的 一 個 督撫 領區 所 結合成 的 聯邦 ( Konfoderation ) 。 權力 在 形式 上 完全 掌握 於 州省 有力 官員 的 手 中 ， 帝國 統一 之後 ， 皇帝 便 明智 地 運用 家產制 特有 的 手段 ， 以 維持 其 個人 的 權力 。 官吏 的 任期 相當 短 ， 通常 是 三 年 一 任 ， 任滿 之後 ， 必須 轉往 他 省 就任 __UNDEF__ 。 禁止 官吏 就任 於 自己 鄉里 所在 的 州省 ， 同 一 轄區 內 也 同樣 禁止 任用 其 親戚 。 同時 還 有 以 " 御史 " 之 名 所 構成 的 監視 系統 。 實際 上 ， 所有 這些 措施 都 不足以 建立起 一 套 精確 而 統一 的 行政體 。 為何 如此 ？ 底下 我們 就 來 探討 。 就 中央 的 合議制 政體 而言 ， 一 個 衙門 內 的 長官 同時 必定 是 另外 的 合議 體 中 的 一 員 、 而 從屬於 另 一些 衙門 的 長官 。 此 一 原則 ， 既 妨礙 了 行政 的 嚴密性 ， 本質 上 又 無助於 統一 。 對於 地方 的 州省 更 是 無法 發揮 其 機能 。 除了 偶爾 碰到 強而有力 的 君主 統治 外 ， 地方 行政區 都 在 租稅 徵收 上 扣取 自己 地區 的 花費 ， 並且 假造 土地 帳冊 。 財政 上 " 較 貧乏 " 的 省分 ， 例如 邊防區 與 兵器所 ， 則 透過 一 套 繁雜 的 系統 ， 從 富裕 的 省分 轉運 來 物資 。 除此之外 ， 就 只有 傳統 的 上下其手 ( Appropriation ) 與 一 套 不管 是 中央 還是 地方 都 不 太 可靠 的 預算 。 中央 當局 對於 地方 財政 缺乏 明確 的 了解 ， 其 結果 我們 下面 會 談到 。 直到 最近 數十 年 ， 州省 總督 還 自行 與 外國 列強 締結 條約 ， 因為 中央 政府 的 組織 不足以 勝任 。 正 如 我們 下面 就 要 指出 的 ， 幾乎 所有 重要 的 行政 措施 ， 形式 上 是 由 州省 總督 來 制定 ， 而 實際 上郤 是 由 其 非 在 官方 編制 內 的 僚屬 所 擬定 的 。 因此 至今 ， 下屬 的 官府 通常 都 將 中央 政府 的 令諭 看作 是 倫理性 的 、 權威性 的 建議 或 期望 ， 而 不 是 命令 。 這 是 符合 皇權 之 最 高 祭司 與 卡理斯瑪 性格 的 。 此外 ， 一 眼 便 可 得知 ， 所有 這些 ( 上級 的 令諭 ) 基本 上 並 不 是 指令 ， 而是 對 政務 執行 的 批評 。 當然 ， 個別 的 官吏 是 可以 隨時 任免 的 ， 但是 中央 當局 的 實權 並 未 因此 獲得 任何 好處 。 對 中央 當局 而言 ， 為了 防止 官吏 變成 封建 家臣 那樣 擁有 獨立 的 權力 ， 官吏 被 禁止 就任 於 故鄉 州省 ， 並 規定 三 年 一 調 ── 如果 不 是 調任 他 省 ， 至少 是 調任 另 一 官職 。 這些 措施 有利於 帝國 統一 的 維持 ， 但 其 代價 則 是 中央 任命 的 官吏 無法 於 其 統轄 的 地區 上 紮根 。 官紳 帶領 著 他 的 整 個 氏族 成員 、 親朋好友 與 僕客 ， 到 了 一 個 人生地不熟 的 州省 去 就任 。 他 往往 不 通曉 當地 的 方言 ， 一 開始 就 必須 仰賴 通譯 者 的 輔助 。 再者 ， 由於 對 當地 基於 慣例 而 來 的 法規 不 熟悉 ， 他 很 可能 因 傷及 神聖 的 傳統 而 招致 危險 。 因此 ， 他 必須 完全 仰賴 於 非 官職 身分 之 顧問 的 指導 ， 後者 是 身具 經典 教養 的 本地人 ， 精通 當地 的 習俗 ， 就 好像 一 名 告解 教父 。 官吏 往往 對 這樣 的 人物 敬重 禮遇 有加 ， 並 稱 之 為 " 先生 " 。 再者 ， 官吏 也 要 仰賴 非 官方 身分 的 幕友 為 助手 ， 並 自掏腰包 來 供養 他們 。 雖然 他 的 官方 僚屬 ── 領有 國家 薪俸 者 ── 必須 是非 本地人 ， 而 其 非 官方 的 助手郤 是 由 許多 出身 本地 的 官職 候補 者 ( 按 ： 即 通過 初級 科舉 的 生員 ) 中 挑選出來 的 。 既然 官員 舉措 無所適從 ， 他 就 必須 依靠 這些 尚未 就任 官職 、 但郤 熟知 地方 人情 事故 的 人 。 最後 ， 當 他 到 一 個 新 的 省份 視事 時 ， 他 也 必須 依賴 州省 原有 部門 的 各 個 主事 ， 從 他們 那兒 求取 有關 庶務 與 風土 的 知識 __UNDEF__ 。 畢竟 後者 對於 地方 事務 的 精通 ， 要 長 他 數 年 之 久 。 結果 顯然 造成 實際 權力 掌握在 非 官方 的 本地 僚屬 手 中 的 局面 。 官方 任命 的 職位 越 高 的 官吏 ， 越 是 無法 修正 、 監管 胥吏 們 的 政務 執行 。 以 此 ， 無論 是 中央 還是 地方 的 官吏 ， 對於 地方 事務 消息 都 不 夠 靈通 ， 因此 無法 一貫 且 合理 地 介入 。 中國 的 家產制 用以 防止 封建