至使 行政 與 立法 二 院 皆 感 無所適從 了 。 因為 「 立法 原則 」 與 「 具體 立法 」 之間 ， 很 難 有 絕對 劃一 的 界線 。 其次 ， 中央 民意 機關 之間 ， 也 不能 有 上下 兩 級 存在 。 幾經 磋商 的 結果 ， 國民大會 對於 創制 和 複決 二 權 ， 目前 暫不 行使 ， 俟 全 國 有 過半數 之 縣市 曾經 行使 創制 與 複決 兩 項 政權 時 ， 再 由 國民大會 制定 辦法 並 行使 之 （ 憲法 第廿七 條 第二 項 ） ， 蓋 欲 使 我國 憲政 經過 若干 年 的 實施 之後 ， 俾 經驗 累積 ， 而 優劣 判明 ， 然後 再 由 間接 民權 而 擴充到 直接 民權 ，庶 不 至 中途 跛蹶 ， 貽悞 憲政 之 推進 。 其實 ， 也 就 是 想 把 國民大會 行使 直接 民權 一 事 ， 暫時 延緩 下去 。 他們 認為 國民大會 行使 的 所謂 直接 民權 ， 仍舊 是 間接 民權 ， 儘管 國父 遺教 稱 之 為 直接 民權 。 我們 在 這裡 必須 鄭重 說明 的 ， 而 國民黨 的 同志 們 亦 必須 平心靜氣 的 加以 深切 省察 的 ， 就 是 區分 政權 與 治權 的 假設 ， 在 概念 上 或 理論 上 ， 容 或 說 得 過去 ， 在 實行 上 兩 者 很 難 絕對 的 加以 區分 的 。 舉 目前 的 實例 言 之 ， 這 次 國民大會 所 通過 的 龐大 的 建議案 ， 到底 是 行使 政權 呢 ？ 抑是 行使 治權 呢 ？ 我 想 沒有 一 個 人 能 做 明確 肯定 的 答覆 的 。 在 實際 政治 運行 上 ， 哪些 事 應 屬於 政權 ？ 哪些 事 應 屬於 治權 ？ 亦 難 加以 區分 的 。 政治 是 現實 的 ， 他 所 管理 的 是 眾人 生活 的 事情 。 因此 ， 關於 憲法 的 設計 ， 要 能 合乎 現實 的 要求 ， 要 能 顧及 實際 的 運用 ， 不可 僅 憑 理想 去 追求 ， 亦 不可 拘泥 於 理論 的 假設 。 假定 我國 的 政治 制度 ， 欲 以 國民大會 來 行使 外國 議會 所 應 具 之 職權 ， 即 行使 代表 人民 、 監督 政府 之 權 ， 那 末 ， 國民大會 之 構成 ， 必須 重新 考慮 ， 另外 來 一 套 新 的 設計 ， 務必 使 其 真 能 肩負 這 個 「 重任 」 ── 代表 人民 、 監督 政府 ── 而 不致 落空 ， 自 亦 不能 如 五五 憲草 或 現行 憲法 所 規定 的 那樣 龐大 。 同時 ， 對 立法院 的 職權 ， 亦 必須 大大 的 縮減 ， 即 五五 憲草 所 定 的 職權 ， 仍 嫌 過 大 ， 最多 亦 不過 是 政府 所屬 的 一 個 「 法制局 」 耳 。 這 個 理由 很 簡單 ： 試問 以 數 達 三千 以上 之 代表 ， 怎能 集合 一 堂 以 討論 國家 大事 呢 ？ 不論 是 創制 立法 原則 ， 抑或 複決 現行 法律 。 以 會期 一 年 一 次 ， 或 數 年 一 次 的 集會 ， 又 怎能 以 舉 監督 政府 之 實 呢 ？ 不論 是 聽取 政府 的 施政 報告 ， 抑或 質詢 政府 的 政策 和 其 施行 。 總之 ， 目前 這樣 龐大 的 國民大會 。 是 不能 行使 政權 的 ， 是 不能 達成 監督 政府 的 任務 的 。 國民大會 既然 不能 擔負 這 個 機關 的 使命 ， 即 代表 人民 、 監督 政府 的 使命 ， 那 末 ， 我們 只有 求 之 於 立法院 來 肩負 這 個 責任 了 。 這 是 很 明白 不過 的 道理 ， 實在 用不著 爭論 了 。 何況 在 訓政 時期 的 立法院 ， 其 組織 與 職權 都 規定 得 和 外國 的 議會 、 尤其 是 與 下議院 的 差不多 ， 儘管 沒有 認真 執行 過 。 職是之故 ， 現行 憲法 關於 民意 機關 （ 包括 國民大會 與 立法院 ，冀 在 妥協 調和 之中 ， 求能 並存 而 不悖 ） 的 設計 ， 有 他 匠心獨運 之 處 ， 並 不 是 不 合理 的 ， 亦 非 隨便 遷就 而 成 的 。 至 對 國父 遺教 之 指示 ， 當然 有 若干 的 修正 。 這 也 是 顧及 現實 環境 而 不得不 這樣 做 的 。 為什麼 說 龐大 的 國民大會 不能 擔負 這 個 責任 呢 ？ 這 是 很 明顯 的 。 在 代表 的 人數 超過 三千 的 會議 當中 ， 是 無法 進行 「 自由 討論 」 和 「 互相 辯難 」 的 。 在 這樣 的 場合 ， 代表 們 很 容易 暴露 「 群眾 心理 」 （ Psychology of Crowd ） 的 情緒 ， 由於 判斷力 遲鈍 ， 推理力 減退 ， 想像力 昂進 諸 種 關係 ， 對於 問題 的 考慮 ， 每每 不能 加以 詳察 細思 ， 很 容易 受到 外界 之 影響 與 刺激 ， 而 感情 立時 興奮 起來 。 因 意志力 特別 薄弱 ， 很 容易 聽信 傳說 和 謠言 ， 其 結果 所 致 ， 對於 事情 的 判斷 ， 多出於 一時 感情 的 衝動 ， 而 缺乏 責任 之 感 。 在 這 次 大會 當中 ， 我們 可以 隨時 看到 這樣 情形 的 爆發 。 別的 且 不 說 了 ， 如 打 救國日報 一 事 ， 就 是 這 種 心理 的 表現 。 故 在 這樣 龐大 的 大會 中 ， 倘 各 黨 對 其 代表 的 控制力 特別 堅強 ， 像 蘇俄 一樣 有 所謂 鐵 的 紀律 存在 ， 則 開會 時 只有 坐聽 報告 ， 起立 歡呼 ； 討論 時 只有 舉手 表決 ， 奉命 行事 ， 絕對 沒有 爭辯 磋商 之 餘地 了 。 如 各 黨 失去 強有力 的 控制 ， 或 控制力 不 夠 堅強 ， 則 大會 可能 變為 「 暴民 政治 」 ， 而 亦 無法 進行 其 正常 討論 的 。 這 次 大會 劉 代表 宦 上臺 講話 ， 竟 被 一 部分 代表 噓 得 不能 發言 ， 就 是 一 個 很 明顯 的 例證 。 所以 說 ， 如果 國民大會 要 來 擔負 行使 政權 、 監督 政府 的 責任 ， 則 國大代表 的 人數 必須 大大 的 縮減 ， 要 縮減到 與 外國 下議院 或 與 我國 立法院 （ 其實 ， 現制 的 立法委員 的 人數 仍 嫌 過多 。 政協 草案 原定 立法委員 總數 不到 五百 人 ， 以後 由於 擴充 職業 代表制 ， 就 大量 增加 了 ） 的 人數 差不多 才 好 ， 大約 以 五百 代表 左右 為 最 適宜 。 這 又 與 建國 大綱 所 提示 的 「 一 縣 產生 一 個 國大 代表 」 之 辦法 不 相 符合 ， 也 就 與 國父 遺教 所 說 的 「 直接 民權 」 之 精神 相 違背 了 。 不過 話 又 要 說回來 。 制憲 國大 代表 及 現在 國大 代表 中 均 有 職業 代表 參加 ， 而 國父 遺教 並 未 要求 國大 代表 之 產生 必須 兼採 職業 代表制 ， 而且 明明 說明 每 縣 只 出 一 個 代表 ， 可見 對於 國父 遺教 ， 只 能 從 其 大 者 遠 者 ， 而 無法 一字