已 著手 反 恐 的 合作 事宜 。 而 上海 合作 組織 正式 成立 後 ， 又 逢 911 事件 發生 ， 上海 合作 組織 更 因此 開展 多元 的 反 恐 合作 機制 。 有關 1998年 上海 五 國 首腦 會議 以後 ， 其 反 恐 重要 舉措 參見表 5 。 第二 章 中亞 反 恐 情勢 與 發展 ── 以 上海 合作 組織 反 恐 舉措 為 例 第二 章 中亞 反 恐 情勢 與 發展 ── 以 上海 合作 組織 反 恐 舉措 為 例 172005751820058182005192006426202006615200720092120068241222006920062 反 恐 舉措 三 層面 ： 綜整 上述 上海 合作 組織 重要 反 恐 舉措 ， 概 可 分成 法律 規範 、 制度 建立 、 軍事 合作 三 個 層面 。 1六 國 元首 簽署 的 「 打擊 恐怖 主義 、 分裂 主義 和 極端 主義 上海 公約 」 ， 第1 條 即 載明 恐怖 主義 、 分裂 主義 、 極端 主義 的 概念 ， 第2?13 條 則 載明 合作 打擊 的 具體 步驟 （ 注 25 ） 。 透過 公約 的 簽署 ， 提供 反 恐 合作 具體 的 法律 依據 。 2 任何 形式 的 法律 實踐 都 必須 以 制度 建構 為 基礎 ， 「 上海 五 國 」 為 落實 打擊 恐怖 主義 的 合作 ， 首先 於 1999年 成立 了 執法 安全 部門 領導人 會議 機制 ， 又 在 2000年 分別 啟動 國防部長 會議 和 外交部長 會晤 機制 ， 強化 五 國 對 合作 打擊 恐怖 主義 的 共識 ； 而 上海 合作 組織 於 2001年 正式 成立 ， 更 是 建立 合作 制度化 的 一 大 進展 。 2004年 開始 設立 並 運作 的 祕書處 ， 以及 位於 塔什干 的 地區 反 恐 機構 ， 都 使 上海 合作 組織 的 反 恐 合作 制度 更加 完備 。 尤其 是 藉由 反 恐 機構 執行 委員會 的 實際 運作 ， 成員國 與 國際 的 情報 交換 合作 ， 迄 今 已 防止 了 數百 起 恐怖份子 企圖 發動 恐怖 攻擊 的 行動 （ 注 26 ） 。 3 軍事 合作 是 落實 打擊 恐怖 主義 最 具體 的 方式 。 上海 合作 組織 架構 下 的 國防部長 會晤 機制 ， 主要 是 強化 各 國 在 促進 地區 安全 方面 的 合作 ， 以及 打擊 恐怖 主義 的 關鍵 課題 。 自 2002年 起 ， 並 展開 上海 合作 組織 架構 下 以 反 恐 為 目標 的 聯合 軍事 演習 ， 在 5 年 內 中國 已 與 俄羅斯 、 哈薩克 、 吉爾吉斯 及 塔吉克 等 國 共 舉辦 過 5 次 大規模 的 反 恐 軍事 演習 。 第五 節 上海 合作 組織 反 恐 合作 的 限制性 因素 上海 合作 組織 開展 反 恐 合作 迄 今 ， 成果 顯然 不如 預期 ， 探究 其 原因 概 由 組織 內 與 組織 外 兩 種 限制 因素 造成 。 一 、 組織 內 限制 因素 1 中 、 俄 兩 強 競合 ：911 事件 後 ， 美國 軍事 力量 進入 中亞 ， 俄羅斯 基於 地緣 政治 考量 、 減輕 北約 東 擴 的 衝擊 ， 以及 防範 車臣 獨立 運動 ， 開始 擴大 與 中國 在 上海 合作 組織 內部 的 全方位 合作 。 儘管 中 俄 兩 國 都 對 上海 合作 組織 的 發展 壯大 充滿 信心 ， 但 俄羅斯 看重 其 政治 、 軍事 功能 ， 而 中國 則 希望 能 在 經濟 合作 上 有所 成就 ， 因此 上海 合作 組織 的 兩 個 主要 成員國 在 該 組織 未來 發展 的 認知 上 已 隱然 出現 分歧 （ 注 27 ） 。 而 中國 和 俄羅斯 的 舉動 直接 影響 著 上海 合作 組織 的 前途 ， 只有 在 中國 和 俄羅斯 採取 一致 立場 時 ， 上海 合作 組織 的 運轉 才 有 效率 ， 否則 該 組織 將 僅 徒具 形式 。 2 協議 落實 程度 ： 上海 合作 組織 憲章 規定 成員國 一律 平等 ， 因此 各 項 協議 的 達成 是 各 方 妥協 的 結果 ， 而 各 成員國 如何 實踐 協議 的 內容 ， 則 事 涉 各 國 內政 問題 ； 依照 上海 公約 第2 條 第1 款 （ 注 28 ） ， 應 考慮 成員國 之 國內法 ， 而後 進行 合作 。 如此 ， 執行 效果 便有 落差 。 尤其 是 反 恐 議題 ， 在 本質 上 涉及 各 國 敏感 的 國家 安全 ， 無疑 使 反 恐 具有 高度 政治 性意 第二 章 中亞 反 恐 情勢 與 發展 ── 以 上海 合作 組織 反 恐 舉措 為 例涵 。 由於 高 政治 領域 議題 無法 擺脫 權力 因素 ， 因此 上海 合作 組織 的 各 項 反 恐 作為 若 無 一 個 強而有力 的 領導 中心 ， 反 恐 合作 恐怕 陷於 紙上談兵 。 3 經濟 實力 不一 ： 不容 諱言 ， 貧窮 是 恐怖 之 源 。 中亞 各 國 自 獨立 後 ， 由於 過去 蘇聯 時期 計畫 經濟 體制 已然 崩潰 ， 而 改採 自由 市場 經濟 亦 告 失利 ， 因此 造成 民生 凋蔽 。 中亞 五 國 在 經歷 「 休克 療法 」 的 沈重 打擊 後 ， 先後 調整 經濟 政策 ， 實行 較為 務實 的 漸進式 經濟 改革 ， 才 遏制 了 經濟 連續 下降 的 衝擊 （ 注 29 ） 。 觀察 中亞 各 國 的 經濟 發展 GDP 統計 數據 與 年均 國民 所得 ， 雖 不 亮麗 ， 但 基本 上 顯示 中亞 地區 整體 經濟 是 呈現 穩定 成長 （ 注 30 ） ， 不過 整體 民生 經濟 仍 嫌 不足 ， 因此 毒品 走私 和 恐怖 勢力 依舊 存在 很 大 的 發展 空間 。 4 跨界 民族 與 邊境 問題 ： 中亞 地區 存在 許多 的 跨 界 民族 ，中亞 各 民族 與 中國 西北部 的 少數 民族 ， 特別 是 中國 新疆 維吾爾 自治區 的 一些 民族 ， 有 著 文化 和 血緣 關係 ； 中亞 與 中國 西北 區域 安全 ， 彼此 聯繫 ， 關係 密切 。 中亞 安全 形勢 變化 ， 自 會 對 中國 與 該 地區 各 國 的 關係 造成 影響 （ 注 31 ） 。 此外 由於 蘇聯 時期 隨意 劃撥 中亞 各 國 國境 ， 以致 造成 中亞 五 國 存有 不少 領土 爭議 （ 注 32 ） ， 例如 將 費爾干納 盆地 劃分給 烏茲別克 、 塔吉克 、 吉爾吉斯 等 三 國 ， 造成 位於 費爾干納 盆地 內 的 吉國 有 屬於 烏茲別克 的 3 塊 飛地 （ enclave ） ， 此 交錯 的 領土 分布 ， 埋下 日後 兩 國 關係 中 的 制約 因素 ， 也 使 吉爾吉斯 頻 遭 費爾干納 盆地 的 宗教 極端 勢力 、 恐怖 主義 和 毒品 走私 等 騷擾 （ 注 33 ） 。 而 這 種 因 國境 與 民族 因素 長期 形成 的 問題 ， 顯然 並非 上海 合作 組織 可以 輕易 處理 的 棘手 問題 。 5 宗教 文化 因素 ： 伊斯蘭 宗教 文化 在 中亞 地區 流傳 已 久 ， 且 深入 影響 中亞 社會 。 特別 是 過去 20 年 來 ， 伊斯蘭 基本 教義派 由 區域 外 迅速 流傳 至 中亞 與 外高加索 ， 而 阿富汗 塔利班 政權 在 90年代 後期 崛起 、 1996年 取得 政權 ， 也 激化 中亞 伊斯蘭 基本 教義派 勢力 加速 發展 。 2001年 美國 攻擊 阿富汗 之後 ， 塔利班 和 蓋達 組織 轉化為 個別 小 組織