癥結 。 第二 節 理論 的 爭辯 所謂 「 恐怖 主義 」 ， 尚 無 一 種 明確 的 定義 可 獲得 大多數 人 接受 。 各 國 政府 、 專家 、 學者 對 恐怖 主義 下 的 定義 多達 百餘 種 。 對 恐怖 主義 之 定義 ， 常 因 國家 利益 、 民族 意識 、 宗教 信仰 、 政治 理念 與 價值 觀念 之 不同 而 各 有 立場 ， 甚至 有 一 方 視為 恐怖份子 ， 另 一方 卻 視為 自由 鬥士 之 矛盾 。 在 這 種 情況 下 進行 反 恐 行動 ， 就 會 出現 許多 問題 。 一 、 反 恐 行動 之 副作用 反 恐 行動 所 衍生 的 副作用 ， 可以 歸納出 六 項 ：1 採取 反 恐 立場 以 把 某些 團體 或 某些 思想 排除 在 政治 對話 外 。 2 專制 國家 在 國內 濫貼 恐怖 主義 標籤 。 3 以暴制暴 所 形成 的 惡性 循環 。 4 各 國 政府 安全 部門 權力 膨脹 ， 危及 民主 與 自由 。 5 國家 恐怖 主義 的 問題 不 受 重視 。 6 單邊 主義 與 領導人 偏執 的 問題 （ 注 8 ） 。 這 其中 最 嚴重 的 問題 是 ， 由於 定義 的 不 清楚 ， 911 事件 後 許多 國家 放寬 並 模糊 了 對於 「 恐怖 主義 」 的 界定 ， 將 所有 以 非 和平 方式 表達 的 活動 歸類為 恐怖 行動 ， 這 就 提供 鎮壓性 政權 隨意 攻擊 政治 敵手 的 藉口 ， 把 政敵 及 人權 捍衛 者 都 戴上 恐怖份子 的 大 帽子 ， 進而 禁止 其 活動 ， 甚至 加以 刑罰 。 此外 ， 在 「 反 恐 戰爭 」 （ War on Terrorism ） 的 大 旗 之下 ， 少數 群體 成為 維護 社會 利益 的 主要 犧牲 者 。 911 事件 後 ， 許多 國家 便 對於 阿拉伯裔 及 信奉 回教 的 公民 施展 一連串 歧視性 待遇 ， 包括 隨意 拘禁 、 偵訊 、 刑求 ， 之後 則 在 移民 法規 中 加入 許多 歧視性 的 第十三 章 反 恐 行動 與 人權 保障 ── 中國 個案 研究 規定 及 手續 ， 同時 對 外國 移民 聚居 的 社區 嚴密 監控 。 明確 的 區分 「 人權 」 與 「 恐怖 主義 」 有 其 困難 ， 對 一方 來 說 是 恐怖 主義 者 ， 但 對 另一方 來說 則 可能 是 自由 鬥士 。 所以 ， 一 國 內部 的 武裝 衝突 、 國家 機器 主導 的 恐怖 主義 、 次 國家 層次 的 恐怖 主義 、 非 國家 行動 者 主導 的 超 恐怖 主義 等 ， 都 是 在 現今 相關 討論 中 難以 清楚 界定 的 議題 。 針對 這些 問題 ， 國際 特赦 組織 主席 霍夫曼 （ Paul Hoffman ） 認為 ， 國際 社會 對 「 恐怖 主義 」 已 積累出 一 共識性 的 核心 定義 ， 即 「 針對 平民 的 攻擊 或 致死 行為 」 ， 也 同意 將 行凶 者 送交 「 國際 刑事 法院 」 （ International Criminal Court ） 審判 ， 2001年 的 911 事件 與 2004年 3月 11日 西班牙 馬德里 火車 連環 爆炸案 ， 即 是 典型 案例 。 雖然 此 一 核心 定義 仍 未 竟 完全 ， 但 至少 使得 反 恐 工作 有 一 明確 的 界定 與 執行 準則 （ 注 9 ） 。 但是 ， 霍夫曼 所 提 的 主張 只 是 一 個 最 底線 的 起點 ， 實際 的 情況 恐怕 不 是 這麼 簡單 。 正 因為 恐怖 主義 激起 人們 最 深 的 情感 ， 並 挑戰 人們 的 道德 信念 ， 因此 它 具備 了 只有 戰爭 和 根深柢固 之 意識 型態 或 宗教 差異 才 足以 匹敵 的 政治 力量 。 恐怖 主義 常常 讓 人 聯想到 戰爭 、 恐懼 ， 也 讓 人 想到 意識 型態 的 立場 問題 ， 因此 在 大部分 與 恐怖 主義 有關 的 訊息 傳遞 中 ， 政治 議題 如 雨後春筍 般 浮現 。 專家 們 體認到 恐怖 主義 這 個 話題 的 情緒 能量 ， 遂 試 著 展現 正義感 ， 而 不 是 力求 理解 、 去除 偏見 ； 他們 用 「 恐怖 主義 」 和 「 恐怖份子 」 這些 字眼 ， 指稱 那些 在 他們 眼 中 已 超出 一般 政治 統馭 的 理性 、 倫理 標準 、 利益 等 範圍 的 種種 行動 、 思想 、 人士 以及 組織 （ 注 10 ） 。 因此 ， 從 人權 保障 的 角度 來 看 恐怖 主義 ， 更多 的 關心 是 放 在 國家 恐怖 主義 的 問題 。 所謂 國家 恐怖 主義 ， 是 指 國家 或 政權 使用 恐怖 手段 來 對付 人民 。 共產 、 納粹 、 國家 安全 體制 曾經 採 恐怖 手段 對付 自己 的 人民 ， 並 用以 作為 例行 統御 工具 ； 他們 為 暴力 和 恐懼 之 運用 提出 詳盡 的 意識 型態 說明 。 國家 恐怖 行為 並非 一 種 不自覺 的 反射 動作 ， 其 型態 通常 宣稱 ： 「 人民 、 黨 或 國家 的 敵人 不僅 邪惡 ， 而且 狡猾 、 殘暴 ， 並且 暗中 破壞 政府 致力 保衛 的 事物 ； 不論 敵方 是 猶太人 、 資本主義 同路人 、 共產主義 者 、 富農 、 顛覆 者 或 城市 游擊隊 ， 就算 他們 被 輕蔑 、 脅迫 、 肅清 ， 也 是 罪有應得 。 」 每 種 意識 型態 都 挾帶 某些 特有 的 恐怖 手段 ； 具 侵擾性 且 無法 預知 的 搜索 、 任意 逮捕 、 拷問 、 監禁 於 勞改營 、 威脅 家人 、 剝奪 工作 等 都 是 國家 恐怖 主義 常用 的 迫害 手段 （ 注 11 ） 。 因此 ， 如果 把 國家 恐怖 主義 排除 在 恐怖 主義 的 定義 之外 ， 就是 無視於 此 乃 全球 平民 承受 的 暴力 和 恐懼 之 一 大 來源 。 從 歷史 經驗 看 ， 如果 一 個 社會 欲 以 犧牲 「 人權 」 來 換取 「 安全 」 ， 通常 結果 是 兩 者 皆 無 ， 而 付出 代價 的 卻 多 是 少數 族群 或 邊緣 團體 。 「 人權 」 一旦 服從 於 「 安全 」 ， 就 可能 出現 大規模 的 種族 屠殺 、 任意 逮捕 拘禁 或是 鎮壓 宗教 與 言論 自由 等 現象 。 事實 上 ， 自 第二次世界 大戰 後 的 數十 年 以來 ， 正 因為 人權 規範 未 被 重視 與 遵守 ， 造成 數 以 百萬 計 的 性命 喪生 。 因此 ， 如果 相關 的 國際 人權 法律 與 建制 持續 被 忽略 或 抵制 ， 將 發生 更多 違反 人權 的 事件 ， 制裁 侵害 人權 者 的 努力 也 必 受到 挫敗 （ 注 12 ） 。 二 、 反 恐 與 人權 維護 因應 恐怖 主義 不可 忽略 人權 架構 （ Human Right Framework ） 。 前述 聯合國 安理會 在 2003年 的 第1456 號 決議 中 ， 強調 任何 反 恐 行為 必須 符合 基本 人權 標準 ， 且 不 違反 國際 人權 、 難民 及 人道 主義 等 法律 所 賦予 各 國 的 義務 。 霍夫曼 主張 「 反 恐 戰爭 」 的 開展 與 人權 維護 的 法治化 （ rule of law ） 並非 互相 衝突 ， 反而 可以 相輔相成 ， 並 把 它 歸納成 三 點 （ 注 13 ） ：1 安全 的