國內 也 有 「 有 法 必 依 」 的 說法 ， 但是 具體 含義 卻 是 不 相同 的 。 在 國內 ， 「 有法 必 依 」 針對 的 對象 主要 是 公民 ， 強調 公民 必須 守法 ， 與 「 違法 必 究 、 執法 必 嚴 」 相 聯繫 。 但 在 我 的 理論 下 ， 「 有 法 必 依 」 針對 的 對象 卻 主要 是 官員 ， 強調 的 則 是 官員 必須 守法 ， 與 「 以 法 限 權 」 相 聯繫 。 要 建設 法治 ， 強調 官員 守法 較之 公民 守法 應 是 更 根本 的 目的 及 要求 。 在 管治 社會 時 ， 法律 並 不 是 唯一 的 工具 ， 還 有 很多 更 「 方便 」 的 「 人 治 」 工具 可 供 官員 選擇 。 官員 亦 可能 會 基於 個人 的 私慾 貪念 ， 而 不 依法 而 治 。 參考 不少 國家 的 經驗 ， 法治 發展 遇到 最 大 的 挑戰 ， 就 是 官員 的 貪污 問題 。 故此 ， 要 實現 「 有法 必 依 」 ， 提升 官員 本身 的 法治 認知 及 意識 是 關鍵 的 因素 。 只有 當 他們 能 自覺 地 將 法律 ， 即 法治 ， 作為 主要 的 管治 工具 ， 「 有法 必 依 」 才 能 得 11 包括 了 普通法 、 衡平法 、 條例 、 附屬 立法 和 習慣法 。 12 除卻 由 全 國 人民 代表 大會 常務 委員會 宣佈為 與 《 基本法 》 抵觸 者 外 。 參 《 基本法 》 第18 及 第160 （1 ） 條 。 以 實現 ， 而 這 階段 的 法治 發展 的 衡量 標準 ， 就 是 官員 的 法治 意識 是 不 是 到位 。 單單 依靠 內部 的 限權 機制 ， 是否 就 足以 達到 「 有法 必 依 」 呢 ？ 從 其他 國家 法治 建設 的 實踐 經驗 看 ， 也 有 國家 是 先 從 政府 內部 設立 限權 的 機制 的 ， 但 要 使 這 限權 機制 能 發揮到 真正 的 作用 ， 使 官員 「 有法 必 依 」 ， 這些 內部 的 限權 機制 往往 都 會 慢慢 演變成 外在 的 、 獨立 於 政府 的 限權 機制 。 當然 ， 也 有 國家 是 由 起始 就 設立 外在 及 獨立 的 限權 機制 。 為什麼 會 有 這 種 轉變 呢 ？ 一 個 可能 的 解釋 ， 是 因為 單純 依靠 內部 的 限權 機制 ， 未必 足以 達到 限權 的 目的 促使 官員 「 有法 必 依 」 。 這 也 是 說 ， 法治 建設 的 第二 個 階段 「 有法 必 依 」 是 與 第三 個 階段 「 以 法 限權 」 緊密 地 結合 在一起 的 。 「 有法 必 依 」 必須 具備 「 以 法限權 」 的 那些 外在 的 限權 機制 才 能 達到 ， 不然 就 不會 有 真正 的 「 有法 必 依 」 出現 。 回顧 香港 的 經驗 ， 「 有法 必 依 」 也 是 與 「 以 法限 權 」 差不多 在 同 一 時間 出現 。 雖然 由於 可 借用 英國 源遠流長 的 立法 及 普通法 經驗 ， 使 「 有 法 可 依 」 在 香港 成為 殖民地 的 時候 已 大體 達到 了 ， 但是 ， 法治 在 香港 殖民地 管治 時代 長久以來 的 問題 ， 一直 都 是 「 有法 不依 」 。 殖民地 的 管治 機制 ， 並 不能 依靠 其 內部 的 限權 機制 及 官員 本身 的 德行 而 達到 「 有法 必 依 」 。 只有 當 香港 逐步 建立起 「 以 法限權 」 的 外在 限權 機制 時 ， 「 有法 必 依 」 才 同 一 時間 得以 確立 起來 。 即使 「 有 法 必 依 」 得以 達到 ， 在 一些 情況 下 ， 基於 法律 以外 的 考慮 因素 ， 官員 還是 會 捨棄 法治 的 原則 作 了 妥協 ， 而 沒有 依法 而 治 。 當然 ， 「 有 法 必 依 」 也 不 是 說 官員 在 所有 情況 下 都 只 能 以 法律 為 管治 工具 ， 且 無論 法律 是 如何 的 準確 ， 法律 文字 上 及 法律 的 授權 上 ， 仍 會 為 官員 保留 一定 程度 的 裁量權 的 。故 官員 亦 是 無可 避免 的 在 執行 法律 時 ， 會 考慮 法律 以外 的 因素 ， 或是 把 法律 與 非 法律 的 管治 工具 混合 一起 來 使用 。 因此 ， 問題 不 是 在於 官員 是否 單單 以 法律 為 管治 的 工具 ， 而是 當 官員 引入 其他 非 法律 的 考慮 時 ， 是否 會 損害到 法治 的 總體 目的 。 法治 的 目的 可 見於 「 有 法 可 依 」 及 「 有法 必 依 」 這 兩 個 階段 之後 。 法治 發展 的 第三 階段 「 以 法限權 」 是 法治 的 功能性 目的 ， 第四 階段 「 以 法達義 」 則 是 法治 的 實質性 目的 。 當 官員 在 引用 非 法律 的 管治 工具 時 ， 若是 損及 法治 實踐 其 功能 91 香港 法治 的 發展 路向性 或 實質性 的 目的 ， 那麼 便會 破壞 了 法治 的 總體 目的 了 。 香港 在 過去 ， 尤其 是 在 主權 過渡 後 ， 亦 出現 過 一些 事例 ， 從中 可 看到 香港 政府 亦 未 能 完全 做到 「 有法 必 依 」 ， 因為 引用 了 一些 法律 以外 的 考慮 ， 導致 「 以 法限 權 」 或 「 以 法達義 」 未 能 達到 ， 使 法治 在 香港 的 總體 目的 受到 損害 。 最 常 被 引用 的 例子 ， 就 是 前 律政司 司長 梁愛詩 在 1998年 作出 不 起訴 胡仙 的 案件 。 胡仙 是 全 國 政治 協商 委員會 委員 ， 且 是 香港 一 份 報章 集團 的 主席 。 胡仙 的 集團 的 幾 位 前任 及 現任 高級 職員 被 控 串謀 詐騙 。 有 人 懷疑 是 由於 胡仙 與 北京 政府 的 親密 關係 因而 免 受 起訴 。 當時 律政司 司長 公開 解釋 不 起訴 胡仙 的 決定 是 基於 公眾 利益 ， 但 卻 仍 未 能 平息 公眾 對 香港 特區 政府 是否 有 選擇性 執法 ， 以及 是否 有 某些 人 可 享有 超越 法律 的 特權 的 疑慮 。 另 一 例子 ， 就 是 有關 內地 子女 居留權 的 訴訟 。 香港 特區 政府 在 敗訴 後 ， 由 行政 長官 提請 全 國 人民 代表 大會 常務 委員會 解釋 相關 的 《 基本法 》 條文 ， 推翻 了 終審 法院 的 解釋 及 裁決 。 當中 的 考慮 令 人 懷疑 行政 長官 會 否 基於 法律 以外 的 考慮 而 犧牲掉 香港 的 法治 。 四 、 以 法限權 如 上 所 述 ， 參考 不少 國家 的 經驗 ， 可 看到 法治 的 發展 往往 到 了 「 有 法 必 依 」 的 階段 就 出現 了 瓶頸 的 現象 ， 因為 內部 的 限權 機制 並 不能 有效 地 達到 限權 的 目標 ， 使 法治 發展到 了 這 階段 就 停滯 不 前 。 只有 當 制度 能 突破 至