有法 必 依 」 。 只有 當 香港 逐步 建立起 「 以 法限權 」 的 外在 限權 機制 時 ， 「 有法 必 依 」 才 同 一 時間 得以 確立 起來 。 即使 「 有 法 必 依 」 得以 達到 ， 在 一些 情況 下 ， 基於 法律 以外 的 考慮 因素 ， 官員 還是 會 捨棄 法治 的 原則 作 了 妥協 ， 而 沒有 依法 而 治 。 當然 ， 「 有 法 必 依 」 也 不 是 說 官員 在 所有 情況 下 都 只 能 以 法律 為 管治 工具 ， 且 無論 法律 是 如何 的 準確 ， 法律 文字 上 及 法律 的 授權 上 ， 仍 會 為 官員 保留 一定 程度 的 裁量權 的 。故 官員 亦 是 無可 避免 的 在 執行 法律 時 ， 會 考慮 法律 以外 的 因素 ， 或是 把 法律 與 非 法律 的 管治 工具 混合 一起 來 使用 。 因此 ， 問題 不 是 在於 官員 是否 單單 以 法律 為 管治 的 工具 ， 而是 當 官員 引入 其他 非 法律 的 考慮 時 ， 是否 會 損害到 法治 的 總體 目的 。 法治 的 目的 可 見於 「 有 法 可 依 」 及 「 有法 必 依 」 這 兩 個 階段 之後 。 法治 發展 的 第三 階段 「 以 法限權 」 是 法治 的 功能性 目的 ， 第四 階段 「 以 法達義 」 則 是 法治 的 實質性 目的 。 當 官員 在 引用 非 法律 的 管治 工具 時 ， 若是 損及 法治 實踐 其 功能 91 香港 法治 的 發展 路向性 或 實質性 的 目的 ， 那麼 便會 破壞 了 法治 的 總體 目的 了 。 香港 在 過去 ， 尤其 是 在 主權 過渡 後 ， 亦 出現 過 一些 事例 ， 從中 可 看到 香港 政府 亦 未 能 完全 做到 「 有法 必 依 」 ， 因為 引用 了 一些 法律 以外 的 考慮 ， 導致 「 以 法限 權 」 或 「 以 法達義 」 未 能 達到 ， 使 法治 在 香港 的 總體 目的 受到 損害 。 最 常 被 引用 的 例子 ， 就 是 前 律政司 司長 梁愛詩 在 1998年 作出 不 起訴 胡仙 的 案件 。 胡仙 是 全 國 政治 協商 委員會 委員 ， 且 是 香港 一 份 報章 集團 的 主席 。 胡仙 的 集團 的 幾 位 前任 及 現任 高級 職員 被 控 串謀 詐騙 。 有 人 懷疑 是 由於 胡仙 與 北京 政府 的 親密 關係 因而 免 受 起訴 。 當時 律政司 司長 公開 解釋 不 起訴 胡仙 的 決定 是 基於 公眾 利益 ， 但 卻 仍 未 能 平息 公眾 對 香港 特區 政府 是否 有 選擇性 執法 ， 以及 是否 有 某些 人 可 享有 超越 法律 的 特權 的 疑慮 。 另 一 例子 ， 就 是 有關 內地 子女 居留權 的 訴訟 。 香港 特區 政府 在 敗訴 後 ， 由 行政 長官 提請 全 國 人民 代表 大會 常務 委員會 解釋 相關 的 《 基本法 》 條文 ， 推翻 了 終審 法院 的 解釋 及 裁決 。 當中 的 考慮 令 人 懷疑 行政 長官 會 否 基於 法律 以外 的 考慮 而 犧牲掉 香港 的 法治 。 四 、 以 法限權 如 上 所 述 ， 參考 不少 國家 的 經驗 ， 可 看到 法治 的 發展 往往 到 了 「 有 法 必 依 」 的 階段 就 出現 了 瓶頸 的 現象 ， 因為 內部 的 限權 機制 並 不能 有效 地 達到 限權 的 目標 ， 使 法治 發展到 了 這 階段 就 停滯 不 前 。 只有 當 制度 能 突破 至 建立起 外在 的 限權 機制 時 ， 才 能 使 限權 機制 能 真正 促使 官員 們 做到 「 有法 必 依 」 ， 並 進入 到 法治 發展 的 第三 階段 「 以 法限 權 」 。 13 「 有 法 可 依 」 及 「 有法 必 依 」 這 兩 個 法治 發展 的 初階 ， 亦 在 一定 程度 上 可 達到 限權 的 目的 ， 因 要 制定 法律 來 指引 管治 ， 這 在 一定 程度 上 已 能 限制 了 政府 的 權力 ， 但 這 兩 個 階段 的 法治 建設 主要 的 目的 仍 非 在於 限權 ， 而是 在於 法律 能 令 管治 更 便利 而已 。 14 見 下文 的 討論 。 15 同 註 1。16 參 戴耀廷 ： 〈 《 香港 基本法 》 與 憲政 定位 〉 ， 這 篇 文章 已 收入 本 書 中 。 「 以 法限 權 」 所 需 的 限權 機制 是 超出 於 行政 機關 的 ， 通常 包括 憲法 的 、 行政 的 、 司法 的 、 政治 的 及 社會 的 限權 機制 。 （一） 憲法 限權 憲法 的 限權 機制 本身 不 具有 限權 的 執行 力量 ， 它 是 把 以下 提到 的 其他 具有 具體 限權 執行 力量 的 限制 機制 ， 以及 法治 要 達到 的 實質 目的 ， 載於 具有 憲法 地位 的 法律 文件 內 。 載於 憲法 的 法治 實質 目的 ， 配合 其他 的 外在 限權 機制 ， 提供 了 一 個 規限 政府 權力 的 標準 ， 讓 這些 外在 的 限權 機制 可 依據 這些 具有 憲法性 地位 的 標準 ， 把 相 違背 的 行政 行為 及 立法 行為 撤銷 ， 達到 限權 的 功能性 及 實質性 目的 。 在 這 方面 ， 香港 的 發展 是 較 慢 的 。 雖然 在 殖民地 時代 ， 香港 是 有 一 份 成文 憲法 ， 但 卻 是 一 份 較 粗疏 的 憲法性 文件 ， 並 沒有 把 法治 的 實質 目的 ， 如 保障 公民權 寫進去 ， 故 即使 其他 的 外在 限權 機制 陸續 建立 起來 及 發揮 作用 ， 也 不能 提供 憲法性 的 限權 作用 。 直至 在 上 世紀 九十年代 初 制定 了 《 香港 人權 法案 條例 》 ， 外在 的 限權 機制 才 能 真正 發揮 限權 ， 以 達到 保障 公民權 這 法治 目的 的 功能 。 《 基本法 》 亦 包含 了 不少 實質 的 法治 目的 於 內 ， 故 在 主權 過渡 後 ， 使 外在 的 限權 機制 仍 有 憲法性 的 依據 去 實踐 法治 的 實質 目的 。 （二） 行政 限權 行政 限權 機制 ， 有別於 「 有 法 必 依 」 的 內部 限權 機制 ， 雖然 嚴格 上 仍 屬 行 17 英國 可以 說 是 法治 在 這 一 方面 的 一 個 例外 ， 因為 英國 並 沒有 成文 的 憲法 ， 法律 對 行政 機關 的 限權 主要 是 透過 憲法性 慣例 及 英國 法庭 的 普通法 傳統 。 18 《 英皇 制誥 》 及 《 皇室 訓令 》 。 19 見 英國 樞密院 司法 委員會 在 W i n f a t E n t e r p r i s e s （ H K ） C o .
 
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A t t o r n e y G e n e r a l [ 1988 ] 1 HKLR 5 的 裁決 。 亦 參戴 耀廷 、 楊曉楠 ： 〈 香港 的 違憲 審查 制度 〉 ， 這 篇 文章 已 收入 本 書 中 。 20 與 《 香港 人權 法案 條例 》 同時 通過 的 是 《 英皇 制誥 》 的 修訂 ， 把 《 公民 權利 及 政治 權利 國際 公約 》 賦予 憲法性 地位 。 21