但 之後 的 災難 卻 肯定 是 政府 造成 的 。 超過 兩千萬 人 受到 影響 ， 四百萬 人 無家可歸 ， 將近 兩千 人 喪生 。 巴基斯坦 曾 在 一九七○年代 遭逢 水患 ， 之後 設立 聯邦 水利 委員會 。 帳面 上 ， 這 個 機關 建造 了 價值 約 九億 美元 的 水壩 ， 但 真相 當然 大不相同 。 灌溉 與 防洪 是 貪污 的 好 機會 ， 不 是 造福 公共 的 政策 。 興建 水壩 時 照顧 的 不 是 一般 大眾 ， 而是 有錢人 ， 也 就是 盟友圈 成員 的 利益 。 當 二○一○年 的 洪水 正在 襲 向 下游 ， 威脅 大量 民眾 時 ， 札爾達里 總統 （ 綽號 一成 先生 ， 凡是 經過 他手 的 東西 都 會 被 拿走 一成 ） 完全 無視 可能 發生 的 水患 ， 動身 到 歐洲 進行 高調 訪問 ， 他 的 政府 則 在 國內 犧牲 多數 人民 來 維護 少數 人 的 利益 。 政府 補強 的 水壩 ， 都 是 為了 保護 關鍵 擁護 者 財產 ， 至於 貧困 地區 則 繼續 淹水 。 少數 民族 與 反對黨 支持 者 眾多 的 地區 遭 水災 為 禍尤烈。 21 美國 駐 巴基斯坦 特別 代表 理查 ． 霍布魯克 （ Richard Holbrooke ） 曾 稱 該 次 洪水 為 「 無 差別 侵襲 的 天災 」 ， 但 實情 絕非 如此 。 巴基斯坦 領導 者 只 須要 對 少數 人 負責 ， 因此 他們 可以 犧牲 大量 人民 。 政府 補強 了 堤防 與 水壩 ， 以 保護 支持 者 的 家園 與 田地 ， 卻 不管 其他 城鎮 與 村莊 的 困境 。 一 名 地方 官員 承認 ： 信德省 （ Sindh ） 政府 中 有 人 與 大 地主 合謀 ， 把 流經 自己 與 其他 重要 人士 田產 的 河岸 加高 ， 讓 其他 地區 成 了 替死鬼 ， 在 洪水 來襲 時 毫無 招架 之 力 。 這 已經 不 是 政府 無能 ， 無法 保護 最 底層 人民 不 受 水災 威脅 的 問題 ， 而是 政府 蓄意 作 手腳 ， 讓 這些 地區 在 水災 發生 時 受害 。 22 從 善良 治理 的 角度 看來 ， 這 種 行為 解釋 不 通 。 但 從 追求 政治 生存 的 統治 法則 來 看 ， 這 種 手法 太 高明 了 。 支持 者 會 重新 體認到 「 被 踢出 關鍵 盟友圈 」 的 下場 ， 因此 會 對 政府 更 忠誠 ； 而 國際 援助 機構 也 會 連忙 帶 著 錢 上門 進貢 。 聯合國 秘書長 潘基文 表示 ， 那 次 是 他 見 過 最 嚴重 的 水患 ， 呼籲 各 國 展開 大規模 援助 。 許多 巴基斯坦人 寧可 直接 援助 災民 ， 並 表示 ： 「 我們 才 不 捐 錢 給 政府 ， 因為 我們 知道 那 只 是 官員 貪污 的 藉口 。 」 但 國際 社會 的 警覺性 就 沒 這麼 高 了 。 23 洪災 發生 後 三 個 月 ， 全球 總共 捐給 巴基斯坦 十七億 美元 ， 換算 每 個 災民 應 可 拿到 約 八十三 美元 。 這 筆 錢 當中 很 可能 遭到 大量 侵吞 ， 捐款 並 未 有效 使用 在 紓困 上 。 巴基斯坦 不 是 二○一○年 唯一 遭 洪水 侵襲 的 國家 。 同 一 年 ， 非洲 國家 貝南 （ Benin ） 亦 遭受 史無前例 的 洪災 ， 範圍 廣及 國土 的 三分之二 。 儘管 小 國 貝南 受災 的 總人數 低於 巴基斯坦 ， 但 就 災難 規模 與 國土 面積 比例 而言 ， 貝南 受 災 的 程度 並 不亞於 巴基斯坦 。 貝南 獲得 的 援助 少 得多 ， 每 個 災民 可 分配到 的 捐款 大約 只有 巴國 的 二十分之一 。 但 該 國 的 救災 行動 卻 廣受 讚譽 。 話 又 說回來 ， 貝南 的 民主化 程度 本 就 遠 高於 巴基斯坦 。 日本 在 二○一一年 遭受 毀滅性 的 地震 與 海嘯 侵襲 ， 貝南 的 良好 前例 當然 會 在 日本 重演 。 日本 是 民主 國度 ， 也 會 收到 大 筆 援助 ， 這 是 他們 應 得 的 ， 而 日本 運用 這些 捐款 的 方式 ， 將 遠 比 二○○四年 南亞 海嘯 的 各 受災國 更 明智 。 札爾達里 為何 袖手旁觀 ， 任由 洪水 蹂躪 民眾 （ 或 甚至 如 部份 人士 暗示 的 ， 蓄意 讓 災 情變 嚴重 ） ？ 這 點 很 好 理解 ， 因為 他 有 強烈 的 金錢 誘因 。 災難 越 嚴重 ， 能 獲得 的 外援 也 越 多 。 他 的 生存 仰賴 酬賞 少數 人 ， 而 非 保護 大眾 。 外援 給 了 專制 領導 者 「 不去 解決 問題 」 的 動機 。 假如 巴基斯坦 推行 確實 有效 的 防洪 計畫 ， 人民 的 日子 就 更 好 ， 但 札爾達里 就 會 少 了 向 捐助人 揩油 的 藉口 。 巴基斯坦 不 願 盡力 協助 反 恐 戰爭 ， 也 是 出於 同樣 動機 。 在 二○○一年 的 恐怖 攻擊 後 ， 美國 不斷 爭取 巴國 協助 ， 對抗 塔利班 與 凱達 組織 ， 搜索 跨國 恐怖 分子 ， 而 頭號 戰犯 就 是 凱達 組織 的 領袖 賓拉登 （ Osama bin Laden ） 。 據信 當時 賓拉登 就 躲 在 巴基斯坦 西北部 的 部族 勢力 範圍 內 。 為 了 換取 巴國 合作 ， 美國 在 二○○八一 整 年 內 給 了 巴基斯坦 六十五億 美元 的 經濟 與 軍事 援助 。 巴基斯坦 要是 能 抓住 賓拉登 ， 壓制 塔利班 在 巴國 北部 的 活動 ， 美國 會 非常 感激 ， 但 這 也 意味 著 美國 再 也 不用 付錢 給 巴基斯坦 了 。 要 理解 外援 運作 ， 最 重要 的 就 是 將 領導 者 實行 政策 的 誘因 納入 考慮 。 除非 外援 提供 的 方式 能 改變 這些 誘因 ， 否則 巴基斯坦 沒有 理由 終止 叛亂 與 恐怖 主義 。 巴國 會 繼續 任由 恐怖份子 作亂 ， 如果 西方 國家 試圖 切斷 援助 ， 還 會 鼓勵 他們 擴張 。 幸運 的 是 ， 我們 的 觀點 不但 能 找出 造成 問題 的 誘因 ， 還 提供 了 工具 來 改變 外援 方式 ， 創造 誘因 解決 問題 。 矯正 外援 政策 __UNDEF__ 國際 社會 的 慣例 是 把 錢 交給 受 助國 ， 讓 他們 自己 解決 問題 。 常見 的 觀點 是 ， 本地人 比起 遠 在 天 邊 的 捐贈 者 ， 更 了解 如何 解決 自家 問題 。 這 話 並 沒 錯 ， 但 「 知道 如何 解決 」 和 「 是否 有 意願 解決 」 國內 問題 完全 是 兩回事 。 現行 這 種 將 錢 交給 受 助國 ， 期待 他們 自力 解決 的 作法 應該 終止 。 替代 的 方式 是 ， 美國 應該 將 援助款 信託 保管 ， 等 目標 達成 後 再 給 受 助國 。 舉例 來 說 ， 在 搜捕 凱達 組織 二 號 人物 扎瓦希里 （ Ayman al-Zawahiri ） 時 ， 首先 假設 美國 認為 抓到 扎瓦希里 的 合理 報酬 是 四十億 美元 。 要 記住 ， 迄 今 美國 政府 已 付出 六十五億 美元 ， 而且 一事無成 。 這 四十億 美元 可以 交付 信託 ， 放 在 瑞士 銀行 之類 的 地方 。 一旦 逮捕 扎瓦希里 ， 巴基斯坦 就 可 獲得 二十億 美元 ， 之後 兩 年 每 年 再 付給 巴國 十億 美元 。 如果 我們 不再 幻想 「